1994年的分稅制改革距今已經(jīng)三十年了，2013年召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)的新時(shí)代財(cái)稅體制改革至今也有十余年。如果說(shuō)前者建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的體制框架（樓繼偉，2014），那么，后者則建立了與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的制度基礎(chǔ)。黨的二十大擘畫(huà)了以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。新征程上，必須在更高要求和更高標(biāo)準(zhǔn)上推進(jìn)財(cái)稅體制改革。這是2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”的深刻背景。

回顧新時(shí)代全面深化改革的十年，我國(guó)財(cái)稅體制改革主要沿著兩條主線推進(jìn)：一是從國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的角度，改革和完善現(xiàn)代財(cái)政制度（高培勇，2014；郭慶旺，2017；劉尚希 等，2019；呂煒 等，2019）；二是從推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的需要，改革財(cái)稅體制（劉尚希 等，2019；閆少譞，2020；儲(chǔ)德銀，2023）。黨的二十大明確了中國(guó)式現(xiàn)代化的特征，并提出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。新一輪財(cái)稅體制改革從戰(zhàn)略定位、主要內(nèi)容、著力重點(diǎn)和推進(jìn)步驟等方面，都要站在這一高度謀局擘畫(huà)（時(shí)紅秀 等，2023）。中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)主要沿著以下三條路徑推進(jìn)：一是以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為物質(zhì)基礎(chǔ)——黨的二十大明確以高質(zhì)量發(fā)展為首要任務(wù)；二是以現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為體制支撐——黨的十九屆四中全會(huì)明確其為社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度之一，黨的二十大提出構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；三是以現(xiàn)代國(guó)家治理為制度保障——黨的十八屆三中全會(huì)明確全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大戰(zhàn)略部署（這是中國(guó)式現(xiàn)代化的上層建筑）。以上述三大路徑為主線（見(jiàn)圖1，略），審視現(xiàn)有財(cái)稅體制仍存在的重點(diǎn)問(wèn)題，錨定新一輪財(cái)稅體制改革有待完善的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必須突破的主要問(wèn)題，積極推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度和現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系的完善，是本文研究重點(diǎn)。

現(xiàn)代預(yù)算制度應(yīng)準(zhǔn)確核算和全面反映政府資源配置狀況，真正成為“國(guó)家賬本”，而非僅反映現(xiàn)實(shí)中由財(cái)稅部門(mén)經(jīng)手的經(jīng)費(fèi)收支情況。新一輪財(cái)稅體制改革要著力實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)財(cái)政向功能財(cái)政的轉(zhuǎn)變：一是盡快引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府賬戶，全面推進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革；二是全口徑核算各級(jí)政府資源配置的底數(shù)，準(zhǔn)確反映公共資金的配置和管理績(jī)效。

全國(guó)財(cái)政預(yù)算由“四本賬”構(gòu)成，即全國(guó)一般公共預(yù)算、全國(guó)政府性基金預(yù)算、全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。隨著2015年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的修訂、中期財(cái)政規(guī)劃試行和全面預(yù)算績(jī)效管理的深入探索，我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的雛形基本確立（馬海濤 等，2022；樊麗明 等，2022；呂煒 等，2022）。

2022年，全國(guó)財(cái)政預(yù)算“四本賬”規(guī)模詳見(jiàn)圖2（略）。在結(jié)構(gòu)上，財(cái)政預(yù)算“四本賬”之間懸殊非常大。其中，全國(guó)一般公共預(yù)算收入占比達(dá)52.39%，是迄今為止我國(guó)政府預(yù)算的主要支柱。占比最小的是全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，2022年其收入占比僅為1.46%?，F(xiàn)行的全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算自2007年開(kāi)始設(shè)立，規(guī)模一直較小，不及全國(guó)一般公共預(yù)算中的“其他”項(xiàng)目多。2023年，在全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，調(diào)入全國(guó)一般公共預(yù)算5 000億元。

（一）拓展預(yù)算功能，實(shí)現(xiàn)功能財(cái)政

現(xiàn)行預(yù)算制度主要實(shí)行的是傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)財(cái)政管理，而非現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的功能財(cái)政管理，難以對(duì)政府的資源配置行為進(jìn)行有效核算和準(zhǔn)確反映。經(jīng)費(fèi)財(cái)政不反映遠(yuǎn)期收益，不能對(duì)諸如債務(wù)資金（項(xiàng)目投資）等跨期運(yùn)營(yíng)的資金采取權(quán)責(zé)發(fā)生制核算。幾十年來(lái)，在我國(guó)形成了包括公共基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的大量物質(zhì)財(cái)富，這些項(xiàng)目在開(kāi)發(fā)投資與收益回報(bào)之間存在跨期問(wèn)題，無(wú)法在現(xiàn)有預(yù)算中得到反映。黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”，然而該制度迄今仍處于試點(diǎn)階段。一些跨期使用的公共資金在預(yù)算賬戶上往往出現(xiàn)“應(yīng)支未支”情況。

（二）增設(shè)專門(mén)的政府債務(wù)預(yù)算，強(qiáng)化對(duì)政府舉債的監(jiān)督

現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)政府舉債僅作了限額約束，并將地方政府一般債券和專項(xiàng)債券融資分別歸入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算進(jìn)行管理。這容易模糊債務(wù)資金與其他預(yù)算資金的本質(zhì)區(qū)別，也使舉債者義務(wù)被虛置。地方政府債券發(fā)行存在“重申報(bào)輕管理”等現(xiàn)象，其體制性原因不可忽視。2023年10月，中央金融工作會(huì)議提出“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制”。建議增設(shè)專門(mén)的政府債務(wù)預(yù)算，將地方政府債券的發(fā)行、使用和清償反映在預(yù)算體系內(nèi)，以強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府舉債融資的約束和監(jiān)督。

（三）做實(shí)政府性基金預(yù)算，全面核算各類政府性基金績(jī)效

政府性基金預(yù)算主要以地方政府土地出讓金以及發(fā)行專項(xiàng)債券籌集的收入為主。它自1997年開(kāi)始實(shí)施，2022年其收入占比為20.03%。政府性基金預(yù)算目前存在的突出問(wèn)題是對(duì)政府性基金缺乏嚴(yán)格界定，雖然經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，將土地使用權(quán)出讓金和專項(xiàng)債務(wù)資金歸口于政府性基金預(yù)算，但并未真正像基金那樣進(jìn)行核算和管理。與此同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府及其下屬部門(mén)設(shè)立了各式各樣的“基金”，其籌資、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管絕大多數(shù)缺乏嚴(yán)格的法律程序，也并未在政府性基金預(yù)算中得到反映。下一步應(yīng)嚴(yán)格按照政府性基金的功能和性質(zhì)，做實(shí)政府性基金預(yù)算，全面核算各類政府性基金績(jī)效。

（四）將“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”擴(kuò)展為“國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)預(yù)算”，完整反映國(guó)家賬本

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。2014年，《財(cái)政部關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕368號(hào)）對(duì)此提出詳細(xì)的要求。實(shí)際上，中央國(guó)有企業(yè)中僅有少數(shù)企業(yè)能按要求上繳，遠(yuǎn)未達(dá)到30%的目標(biāo)。地方國(guó)有企業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)更是鳳毛麟角，不過(guò)現(xiàn)實(shí)中它們要為當(dāng)?shù)卣袚?dān)大量的公共性業(yè)務(wù)，只是貢獻(xiàn)未在預(yù)算上反映。在新一輪財(cái)稅體制改革中，應(yīng)將“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”擴(kuò)展為“國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)預(yù)算”，具體包括以下三個(gè)方面。

一是將全口徑各級(jí)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)納入預(yù)算。理論上，由國(guó)家行為確定的企業(yè)約束條件決定了國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特性質(zhì)，實(shí)質(zhì)上可將其歸為財(cái)政屬性（張宇燕 等，1996），因此，國(guó)有企業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)度（無(wú)論為正還是負(fù)）都應(yīng)在預(yù)算中有所反映。但實(shí)際上僅就中央一級(jí)而言，各大部委所屬公司的數(shù)量、規(guī)模、資產(chǎn)情況游離于統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管之外，納入預(yù)算監(jiān)管的較少。此外，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)上繳的利潤(rùn)卻計(jì)入一般公共預(yù)算中的“專項(xiàng)收入”項(xiàng)目，而非國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的賬本。

二是加快公共資源類國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)改革。分層設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，拍賣空域和航空時(shí)刻及無(wú)線電頻譜，經(jīng)營(yíng)地下防空設(shè)施使用權(quán)、廣電網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、大型公共科研基礎(chǔ)設(shè)施等。上述這些領(lǐng)域亟待加快專項(xiàng)立法，納入預(yù)算管理，提高應(yīng)有的財(cái)政貢獻(xiàn)度。

三是在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)政府向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)的制度。2018年起，國(guó)務(wù)院每年都向全國(guó)人民代表大會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)“家底”，包括企業(yè)（分金融類和非金融類）國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)防軍工類和行政事業(yè)類國(guó)有資產(chǎn)、自然資源類國(guó)有資產(chǎn)。下一步隨著政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的規(guī)范化，各級(jí)政府擁有的國(guó)有資產(chǎn)“家底”也將在預(yù)算中得以反映。

（五）配套社會(huì)保險(xiǎn)制度深化改革，統(tǒng)籌和做實(shí)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算

現(xiàn)行全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算設(shè)立于2014年，至2022年其規(guī)模已占“四本賬”的26.11%。2022年，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算年度收支結(jié)余10 069.87億元，年末滾存結(jié)余11.48萬(wàn)億元。這是我國(guó)建成全球最大規(guī)模社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段這本賬雖說(shuō)是“預(yù)算”，但其實(shí)是“年終統(tǒng)計(jì)匯總”，每年由各地人力資源和社會(huì)保障機(jī)關(guān)匯總后再由財(cái)政部統(tǒng)一公布，其資金收支并未由預(yù)算管理或經(jīng)過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)主管部門(mén)主導(dǎo)的計(jì)劃、審核、撥付程序。從現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)和功能出發(fā)，提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、加快相關(guān)立法等改革勢(shì)在必行。

過(guò)去十年，我國(guó)稅制改革取得了顯著成果，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是以“六稅一法”為主的稅制改革平穩(wěn)推進(jìn)（劉尚希 等，2019）。比如：增值稅的轉(zhuǎn)型和擴(kuò)圍使稅制造成市場(chǎng)扭曲的程度降到最低；綠色稅制初步建立，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保和資源綜合利用；等等。有量化評(píng)估表明，稅制改革對(duì)高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生顯著影響（閆坤 等，2020；呂煒 等，2020：余紅艷 等，2021）。二是落實(shí)稅收法定原則，現(xiàn)行18個(gè)稅種中已有12個(gè)稅種完成立法。三是稅收征管體制改革大幅推進(jìn)，國(guó)稅地稅征管體制改革以及信息化建設(shè)基本完成。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅制已基本確立。下一步，稅制改革將持續(xù)在黨的二十大報(bào)告提出的“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”方面深化推進(jìn)。

（一）現(xiàn)代稅制面臨兩大挑戰(zhàn)

1.數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代帶來(lái)的挑戰(zhàn)。我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)超過(guò)40%，未來(lái)將成為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。與工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代相比，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式、財(cái)富創(chuàng)造和利益分配方式發(fā)生了巨大變化，這對(duì)傳統(tǒng)的政府治理包括財(cái)稅體制帶來(lái)重大挑戰(zhàn)（羅志恒，2023），稅收制度須進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整（倪紅日，2016；劉怡 等，2021；樊勇 等，2021）。隨著全球化進(jìn)程中數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，本屬于各國(guó)主權(quán)重要內(nèi)容的征稅權(quán)也越來(lái)越需要進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)。綜觀全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收治理實(shí)踐，各國(guó)紛紛推出了包括調(diào)整增值稅稅制、優(yōu)化征管模式、改變稅權(quán)分配等在內(nèi)的一攬子稅改計(jì)劃，我國(guó)應(yīng)基于現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)充分研判開(kāi)征數(shù)字資產(chǎn)稅的條件（楊志勇，2020；馮俏彬，2021；邢麗 等，2022）。

2.國(guó)家間科技創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)。企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體。近年來(lái)，為引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新，我國(guó)對(duì)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用實(shí)施加計(jì)扣除政策，對(duì)企業(yè)固定資產(chǎn)實(shí)行加速折舊政策，對(duì)科研院所、技術(shù)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、學(xué)校等購(gòu)買用于科學(xué)研究、科技開(kāi)發(fā)和教學(xué)的設(shè)備實(shí)施進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅免稅等稅收優(yōu)惠政策，上述優(yōu)惠政策有力激發(fā)了企業(yè)科技創(chuàng)新的積極性。但從整體上看，我國(guó)稅制在進(jìn)一步提高企業(yè)科技創(chuàng)新能力方面的潛力仍然較大。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)應(yīng)以全球一流科技創(chuàng)新能力為標(biāo)準(zhǔn)，建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的稅收制度。目前，我國(guó)主要以企業(yè)為征稅對(duì)象，個(gè)人所得稅收入占比較低，僅為8.96%。而在美國(guó)，以個(gè)人為征稅主體的稅收收入約占稅收總收入的60%，企業(yè)占比約為40%。企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)較高不利于提高企業(yè)科技創(chuàng)新的積極性，在一定程度上會(huì)影響我國(guó)科技創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

（二）推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)向直接稅為主轉(zhuǎn)型

近年來(lái)，我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2022年，直接稅收入占比是47.10%，間接稅收入占比是52.90%，間接稅占比相較于2012年下降超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)，然而該比重仍然較高。其中，增值稅和消費(fèi)稅兩項(xiàng)收入在稅收總收入中的比重達(dá)到39.26%，企業(yè)所得稅收入占稅收總收入的比重為26.22%，個(gè)人所得稅收入占比更低，僅為8.96%（見(jiàn)表1，略）。通過(guò)對(duì)比OECD成員國(guó)稅前與稅后基尼系數(shù)的變化發(fā)現(xiàn)，在以直接稅為主體的現(xiàn)代稅制中，個(gè)人所得稅是調(diào)節(jié)居民收入差距的重要工具。我國(guó)個(gè)人所得稅收入占稅收總收入的比重長(zhǎng)期在6%～9%之間，征稅范圍偏窄，比重偏低。從覆蓋面看，我國(guó)個(gè)人所得稅的納稅人數(shù)約為6 500萬(wàn)，占全國(guó)就業(yè)人口（7.465億）的8.71%。即全國(guó)就業(yè)人口中的90%以上并未在個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)范圍之內(nèi)，加之房地產(chǎn)稅改革與立法仍未落地，遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等稅種的設(shè)立還在討論之中，稅制在整體上的收入再分配功能還不夠強(qiáng)。下一步改革，要完善以所得稅為主的直接稅制度，提高直接稅比重，降低包括增值稅、消費(fèi)稅等在內(nèi)的間接稅比重，以促進(jìn)共同富裕。除個(gè)人所得稅外，房地產(chǎn)稅改革與立法有待進(jìn)一步推進(jìn)，遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等稅種設(shè)立還需要深入研究。

（三）加快落實(shí)稅收法治建設(shè)

黨的二十大強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，從戰(zhàn)略和全局的高度，為推進(jìn)稅收法治建設(shè)、深化稅收制度改革指明了方向。

目前，我國(guó)在稅收法治建設(shè)方面亟須進(jìn)一步改革。一是加快落實(shí)稅收法定原則。2022年，稅收收入只占我國(guó)政府四本預(yù)算支出總額的35.65%。即在政府總預(yù)算支出中，以稅收方式籌集的部分尚不足四成。并且，18個(gè)稅種中仍有1/3的稅種未完成全國(guó)人民代表大會(huì)的立法程序。未來(lái)，應(yīng)加快落實(shí)稅收法定原則，將稅收暫行條例上升為法律，在法律中明確規(guī)范稅制要素的內(nèi)容，切實(shí)提高稅收立法的質(zhì)量。還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法檢查和立法后評(píng)估等工作，提高稅收法律制度的協(xié)調(diào)性和規(guī)范性。

二是實(shí)現(xiàn)法治化約束和透明化程序。當(dāng)前，政府收支行為在法治化約束和透明化程序方面尚待提升。尤其是經(jīng)濟(jì)周期導(dǎo)致稅收收入下降，地方政府財(cái)政收支緊張，非稅收入?yún)s大幅增長(zhǎng)。這意味著按照現(xiàn)代國(guó)家治理要求規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)法治化約束和透明化程度仍有提升空間。

三是維護(hù)納稅人權(quán)利保護(hù)和確保政府履職的正當(dāng)性。現(xiàn)代國(guó)家治理的重要體現(xiàn)之一是國(guó)家有能力對(duì)國(guó)民及其財(cái)富實(shí)施有效的管理和保護(hù)（呂冰洋 等，2022）。雖然我國(guó)在稅收征管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面取得了一定的成效，但是在信息不對(duì)稱的條件下，納稅是否遵從最終決定稅制的成敗。這不僅取決于納稅人意識(shí)的培養(yǎng)，更取決于納稅人權(quán)利保護(hù)和政府履職的正當(dāng)性。

（四）推進(jìn)稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型

稅收征管體制改革的順利完成和技術(shù)升級(jí)的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)是我國(guó)稅制改革的重要進(jìn)展。2018年，我國(guó)省級(jí)及以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，建立了統(tǒng)一的稅收征管體系。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見(jiàn)》，對(duì)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管等方面提出了系統(tǒng)優(yōu)化要求，進(jìn)一步加強(qiáng)了各部門(mén)協(xié)同。在技術(shù)升級(jí)上，稅收征管數(shù)字化升級(jí)和智能化改造為深化征管改革、提升征管效能、實(shí)現(xiàn)便捷服務(wù)提供了重要路徑。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作平穩(wěn)過(guò)渡，初步構(gòu)建了由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一完成稅費(fèi)征管的體系。

新一輪財(cái)稅體制改革需要持續(xù)強(qiáng)化現(xiàn)代信息技術(shù)在稅收監(jiān)管中的作用，不斷提高征管效率。這包括：優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)一步強(qiáng)化稅收征管法治化、專業(yè)化、社會(huì)化和數(shù)字化；實(shí)現(xiàn)以“信用+風(fēng)險(xiǎn)”監(jiān)管為基礎(chǔ)、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充的新型稅務(wù)監(jiān)管機(jī)制；遵從國(guó)家管轄權(quán)中征稅權(quán)優(yōu)先的傳統(tǒng)，以立法形式明確部門(mén)間信息交換與數(shù)據(jù)共享的稅收優(yōu)先權(quán)原則。

過(guò)去十年，我國(guó)財(cái)政體制改革卓有成效，政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)一步理順，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是基本建成相對(duì)清晰的權(quán)責(zé)劃分模式。2016年8月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確界定各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的范疇。二是進(jìn)一步完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)了區(qū)域均衡發(fā)展。三是探索加快省以下財(cái)政體制改革，進(jìn)一步理順政府間財(cái)政關(guān)系（馬海濤 等，2022；呂煒 等，2022）。2022年5月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，加大了探索財(cái)政體制改革的力度。目前，全國(guó)有8個(gè)省份采取“基數(shù)+增量分成”的財(cái)政體制，23個(gè)省份采取規(guī)范的稅收分成制。

值得注意的是，關(guān)于政府間財(cái)政關(guān)系改革，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”。這意味著新一輪財(cái)稅體制改革在政府間財(cái)政關(guān)系改革方面的重心將會(huì)有較大調(diào)整：由事權(quán)和支出劃分為主轉(zhuǎn)向財(cái)力匹配為主。

（一）由事權(quán)和支出劃分為主轉(zhuǎn)向以財(cái)力匹配為主

回顧1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系變化存在“產(chǎn)權(quán)劃定→事權(quán)劃清→收支劃分→財(cái)力平衡”的邏輯。我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系改革就是沿著這一邏輯，呈現(xiàn)由表及里、由易到難、逐步上溯、再到總體完善的推進(jìn)過(guò)程（時(shí)紅秀 等，2023）

按照黨的十九屆五中全會(huì)精神，中央財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的法治化監(jiān)管體系逐步確立。今后，改革的重點(diǎn)須在兩方面向縱深推進(jìn)：一是事權(quán)和收支范圍劃分改革，由主要在中央與省級(jí)之間推進(jìn)轉(zhuǎn)向省級(jí)以下各級(jí)政府之間推進(jìn)；二是由著重事權(quán)和支出責(zé)任劃分轉(zhuǎn)向著重解決政府間財(cái)力匹配問(wèn)題。此即黨的二十大報(bào)告提出的“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”。

（二）在大國(guó)治理的進(jìn)程中調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論從資源配置效率出發(fā)，分析推導(dǎo)出所謂“財(cái)政分權(quán)定理”（Oates，1999），并曾盛行一時(shí)。但各國(guó)財(cái)政制度演變史、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及政體相同的國(guó)家政府間財(cái)政關(guān)系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并沒(méi)有驗(yàn)證“財(cái)政分權(quán)定理”普遍成立（沙安文 等，2009）。本質(zhì)上，政府間財(cái)政關(guān)系是關(guān)乎設(shè)計(jì)治理框架的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題（時(shí)紅秀，2007）。隨著交通條件和信息技術(shù)的大規(guī)模改善，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整和政府層級(jí)劃分，乃至政府職能轉(zhuǎn)變和政府規(guī)模調(diào)整，必將影響政府間財(cái)政關(guān)系改革。但在此之前，僅從財(cái)政管理效率出發(fā)，經(jīng)過(guò)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革和“省直管縣”試點(diǎn)推廣，現(xiàn)階段我國(guó)五級(jí)政權(quán)框架正沿著“扁平化”方向簡(jiǎn)化，有形成“中央級(jí)—省級(jí)—市縣級(jí)”三級(jí)財(cái)政框架的趨勢(shì)。

（三）以問(wèn)題導(dǎo)向完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系

當(dāng)前，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系面臨以下突出問(wèn)題：一是省以下政府間財(cái)政關(guān)系改革進(jìn)展偏慢，實(shí)現(xiàn)“三?！钡闹贫缺Ｕ仙形创_立；二是地方政府缺乏可靠的法定收入，難以支撐地方公共物品的穩(wěn)定供給。在我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系改革的推進(jìn)中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一直起著兜底作用。從每次收支劃分變動(dòng)到事權(quán)和支出劃分試點(diǎn)，中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總是能夠及時(shí)跟進(jìn)，以確保政府間財(cái)力格局基本穩(wěn)定。一直以來(lái)，完善轉(zhuǎn)移支付的改革方案都要求增加一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，逐步將占比提高至60%以上，盡量壓減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比。如圖3（略）所示，2022年，一般轉(zhuǎn)移支付的占比為83.37%，比2012年提升了30.04個(gè)百分點(diǎn)。最大的變化是在2019年，當(dāng)年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的下降幅度和一般轉(zhuǎn)移支付的提升幅度陡然達(dá)到27個(gè)百分點(diǎn)。2021年，一般轉(zhuǎn)移支付的占比超過(guò)91%。

隨著中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分，現(xiàn)有預(yù)算支出科目又出現(xiàn)了中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)、中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的分類，其中中央與地方共同財(cái)政事權(quán)被一并歸入一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下，結(jié)果使一般轉(zhuǎn)移支付占比在2019年陡然提高。分析2022年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，真正體現(xiàn)均衡財(cái)力和由地方自主支配的均衡性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還及補(bǔ)助合計(jì)僅占40.07%。共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付卻占到一般轉(zhuǎn)移支付的45.07%。以各種條件要求或指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其預(yù)算資金在撥付流程、使用方式、監(jiān)管規(guī)則等方面與此前相比并無(wú)分殊（見(jiàn)圖4，略）。即使現(xiàn)有一般轉(zhuǎn)移支付中仍存在大量的指定用途轉(zhuǎn)移支付，如圖4（略）中的“其他”項(xiàng)目占比達(dá)到14.86%，但是有關(guān)職能部委（及其司局處室）對(duì)這些資金使用的控制并無(wú)減弱。

政府間財(cái)政關(guān)系改革應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力。第一步，把優(yōu)化結(jié)構(gòu)做實(shí)做細(xì)，使一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整見(jiàn)真見(jiàn)效。在政府間財(cái)政事權(quán)和收支劃分的基礎(chǔ)上，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置，厘清邊界和功能定位，及時(shí)調(diào)整一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的口徑。第二步，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化。要嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付設(shè)立程序，健全定期評(píng)估基礎(chǔ)上的增減、退出等動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。開(kāi)發(fā)和完善評(píng)估的方法論工具，建立區(qū)域均衡度評(píng)估機(jī)制及指標(biāo)體系，精準(zhǔn)評(píng)價(jià)支出成本差異和財(cái)政困難程度，優(yōu)化分配方式。第三步，推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付法治化。當(dāng)前政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分取得突破性進(jìn)展，立法的體制條件和技術(shù)條件日趨成熟，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)立法程序。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法治約束，專項(xiàng)支付也應(yīng)經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)論證和審批，同時(shí)要建立法定退出機(jī)制；針對(duì)共同財(cái)政事權(quán)的轉(zhuǎn)移支付，要在撥付進(jìn)度監(jiān)管流程、公開(kāi)透明等方面進(jìn)行嚴(yán)格界定。

中國(guó)四十多年的改革歷程表明，財(cái)稅體制改革在諸項(xiàng)改革中起到引領(lǐng)和帶動(dòng)的作用。新一輪財(cái)稅體制改革事關(guān)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的體制支撐，也為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供制度保障。未來(lái)，隨著新一輪全面深化改革的啟動(dòng)，一個(gè)支撐現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、符合現(xiàn)代市場(chǎng)規(guī)則、服務(wù)現(xiàn)代國(guó)家治理的財(cái)稅體制必將再次引領(lǐng)帶動(dòng)、配套促進(jìn)各方面制度的不斷升級(jí)進(jìn)步。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2024年第2期。）